文丨崔凡（對外經貿大學教授）

黨的二十大報告提出：“實施自由貿易試驗區提升戰略”。2013年我國開始建設自由貿易試驗區以來，自貿試驗區工作取得了重要成果，成績顯著。與此同時，基于自貿試驗區的建設經驗，有些專家也在思考應該如何提升自貿試驗區。例如民建四川省財政金融委員會主任、人民銀行成都分行營業管理部高級經濟師李恩付曾經在2022年6月發表文章，建議實施自由貿易試驗區提升戰略。

此前， 2020年10月，黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出“自由貿易區提升戰略”?！白杂少Q易區提升戰略”包括“擴圍、提質、增效”三個維度，旨在建設面向全球的高標準自貿區網絡。

黨的二十大報告第一次正式提出了“實施自由貿易試驗區提升戰略”。筆者在這里談一談對“實施自由貿易試驗區提升戰略”的看法。

一、自貿試驗區建設的成績以及面臨的問題

自貿試驗區建設九年以來，在推動我國貿易投資自由化便利化方面起到了關鍵的作用。我國目前由《外商投資法》確立的準入前國民待遇加負面清單管理制度是我國自由貿易試驗區先行試點的重要成果。涵蓋綠地投資和并購投資的統一的外資安全審查機制、境外投資備案制、多證合一、市場主體歇業登記制度等制度創新成果也都是自貿試驗區率先實施之后在全國推廣的。自貿試驗區的國際貿易單一窗口制度經驗帶動了全國的貿易便利化工作。自貿試驗區在金融創新服務實體經濟、“放管服”改革與政府職能轉變、帶動周邊經濟發展以及服務國家戰略等方面都取得了突出的成績。

九年以來，自貿試驗區作為我國深化改革和擴大開放的重要實驗平臺，其重要成績之一是形成了一套推動我國改革開放的體制機制。在自貿試驗區工作機制下，中央部委和地方政府面對改革的重點難點問題，將頂層設計與一線操作密切結合，上下協同，一起啃硬骨頭。與此同時，各個自貿試驗區和自貿片區，地區之間不斷互相學習，總結改革試點經驗和創新案例，并向全國各地不斷復制推廣經驗，促進全國形成了不斷改革、不斷開放的良好氛圍。

與此同時，社會各界特別是市場主體對自貿試驗區建設抱有很高的期望，市場主體的獲得感還有待提高。市場主體反映的獲得感問題應該從兩方面來看待。一方面，許多企業并沒有充分理解自貿試驗區是制度創新改革的高地，不是稅收政策的洼地，對優惠措施有更高的期望。另一方面，現有的制度創新的集成性確實還有很大的提升空間。改革措施的碎片化、各級自貿試驗區建設協調機制不完善、干部隊伍建設不能滿足制度集成創新的需要，這些都阻礙了制度創新政策的落地，降低了其效果。

二、當前自貿試驗區建設工作面臨新形勢和新機遇

在新發展階段，國內外形勢已經發生了深刻的變化。兩頭在外的對外開放模式已經被以國內大循環為主體，基于超大規模國內市場和內需潛力、以國內大循環促進國際循環、構筑國際競爭合作新優勢的新開放模式所取代。全面開放和制度型開放是新發展階段對外開放的必然要求。自貿試驗區工作面臨新的形勢，也面臨新的機遇，一些現有問題在新形勢下可能產生出一些新的解決辦法。

當前，我國面臨貿易保護主義和單邊主義的威脅，存在被脫鉤斷鏈的風險。中國的超大規模國內市場和內需潛力是我們反脫鉤的重要基礎。在新發展階段，自貿試驗區工作更應該考慮如何基于國內大市場培育國際競爭新優勢，形成鏈接國內國際雙循環的重要節點。

“十四五”規劃指出：我們要“實施自由貿易區提升戰略，構建面向全球的高標準自由貿易區網絡”?！秴^域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）的生效和我國積極申請加入《全面與進步的跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）和《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）的努力，對我國的改革開放具有全局性的影響。與此同時，我國現在實施的自由貿易區協定也面臨升級。世貿組織改革的部分議題也可能有所推進。在此背景下，我國需要實施更高標準的國際經貿新規則。自貿試驗區既面臨著先行先試的艱巨任務，也迎來了通過實施國際經貿新規則，推動自貿試驗區建設進入新階段的重大機遇。

RCEP與CPTPP都涉及到國際貿易與投資領域方方面面的政策。國際經貿新規則不僅涵蓋邊境開放措施，而且深入到邊境后措施，對國內規制提出了更高的要求。RCEP生效后雖然在全國實施，但其中的一些鼓勵性義務是非強制性的，有些內容值得在自貿試驗區先行先試。在積極申請加入CPTPP和DEPA的同時，我們也應該將其中一些規則在自貿試驗區開展試點，積累監管經驗。RCEP與CPTPP規則具有系統性和全面性，可以說是為自貿試驗區的制度集成創新提供了參考的模板，注入了新的內容。

三、配合自由貿易區提升戰略，實施自由貿易試驗區提升戰略

推動自貿試驗區建設進入新階段需要深刻理解把握新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局的要求。隨著我國自由貿易區提升戰略的實施和更高標準的國際經貿規則逐漸落地的可能，自貿試驗區建設需要制定一個適應新形勢的升級藍圖，促進自貿試驗區的高質量發展，帶動全國改革開放。與自由貿易區提升戰略類似，自由貿易試驗區提升戰略也可以從擴圍、提質、增效三個維度來考慮。

（一）推動自貿試驗區的擴圍

目前，我國已經建立了21個自貿試驗區。沒有建立自貿試驗區的省份也大多在創造條件，爭取建立自貿試驗區。對于條件成熟的省份，可以考慮批準建立新的自貿試驗區。特別是通過內陸和沿邊地區自貿試驗區的建設，可以加大向西開放力度，推進全面開放格局的形成。

上海自由貿易試驗區成立之初，最早的地域范圍只有28.78平方公里，包括了幾個海關特殊監管區，隨后擴大到大約120平方公里，不僅僅包括海關特殊監管區，從而更加有利于服務貿易與投資開放措施的試點。目前，除了上海、浙江、海南以外，大部分省份的自由貿易試驗區的面積仍在120平方公里左右。自貿片區與其所在的行政區、開發區的關系，各地處理情況不一。有的自貿片區管理機構或者協調機構主要忙于對制度創新經驗的總結和推廣，調查問題和解決問題的力量和職權有限，體制機制改革的動力不足。在今后面臨高標準國際經貿規則先行先試的任務時，有的自貿試驗區現有的地域設置不一定能夠滿足先行先試的要求。因此，根據不同自貿試驗區的情況，各自貿試驗區在制定升級方案時，可以考慮根據情況擴大地域范圍。有的自貿片區可以考慮擴大到所在的行政區。有的自貿片區涵蓋經濟開發區或者高新技術產業開發區的部分區域，可以視情況將涉及的經濟開發區或者高新技術產業開發區全域納入。

（二）推動自貿試驗區實施更高標準的開放

RCEP協議有大量的非強制性鼓勵類義務，這些義務大多涉及到透明度、國際合作、行政流程優化等內容。這些要求可以成為我國進一步做好“放管服”工作的對標標準。

CPTPP和DEPA的有些規則標準高，實施難度大。自貿試驗區和自由貿易港應該承擔起先行先試的任務。

在貨物貿易方面，海南自由貿易試驗區同時在建設自由貿易港，貿易自由化領域可以承擔更多的試點任務，但需要區分封關運作前和封關運作后兩個不同階段，在二線關尚未建成的情況下，零關稅試點需要做到安全有序可控。海南本地增值加工產品內銷零關稅政策與RCEP原產地政策應該做到有序銜接。在制定進出口禁限目錄時，考慮到相關規則對取消數量限制的要求。適時取消或者放松許可證配額管理。允許沒有當地存在的認證機構提供認證服務。允許醫療器械先進口再根據市場情況在銷售或使用前粘貼標簽。對進出境維修的貨物均不征收關稅。減少政策限制，促進再制造產業發展。另外，在所有自由貿易試驗區和自由貿易港，都可以對標相關規則，進一步提高貿易便利化水平。

在服務貿易與投資領域，可以先行取消服務貿易部分行業的當地存在要求，考慮在電信、空運、建筑、自然資源勘探開發等領域允許外國服務提供者在沒有在中國境內設立實體機構的情況下提供服務。在自貿試驗區和自貿港先行擴大部分服務貿易領域和投資領域的開放。探索在自貿試驗區和自貿港試行新的負面清單形式，將投資與服務貿易負面清單合并，將負面清單的內容從股權限制和高管限制擴大到準入前后兩個階段的國民待遇，促進國內規制改革。在自由貿易港和具備條件的自貿試驗區提高數據出入境便利程度，建立健全相應的風險防范機制。

在國有企業與政府采購領域，提高國有企業經營的透明度，完善政府投資與注資機制，提高政府采購的透明度，保障政府采購流程公平公正。在自貿港先行試點，放開部分政府采購市場，允許進口貨物和服務參加自貿港內政府采購。在環境和勞工領域實行高標準，建立與完善集體談判定價機制。在知識產權領域，提高植物新品種知識產權保護標準，完善專利鏈接制度，加強試驗數據保護，加強對馳名商標的保護，打擊不以盈利為目的但造成權利人損害的知識產權侵權行為。在競爭與監管一致性方面，保證競爭政策實施的公平性，提高各區域各部門監管標準的一致性。

在落實和對標相關規則的過程中，自貿試驗區和自貿港都應該從制度集成創新的角度，制定全面系統的分階段分步驟先行先試方案，促進自貿試驗區的高質量發展。

（三）增強自貿試驗區制度創新的效果，提升消費者和市場主體的獲得感

自貿試驗區建設要樹立以人民為中心的發展理念，將當地居民、消費者和市場主體的感受納入評價體系，讓人民群眾看到自貿試驗區建設的成效。自貿試驗區建設要踐行新發展理念。在自貿試驗區建設中，要通過制度創新推動市場主體的業務創新，提高科技創新能力。自貿試驗區建設要有利于推動協調發展，內陸自貿試驗區和沿邊自貿試驗區要特別發揮其帶動區域發展的作用，探索向西開放的新模式。自貿試驗區建設要注重生態文明建設，促進高質量發展。自貿試驗區建設要充分開拓國內外兩個市場，利用兩種資源，推動雙循環相互促進。自貿試驗區建設要有利于促進共同富裕，提高人民群眾總體幸福感。

在對標高標準國際經貿規則的過程中，自貿試驗區建設應該充分利用環境、勞工、透明度、監管中性與監管一致性等規則，提高政府服務水平，提升社會各界在自貿試驗區建設中的獲得感。

四、總結

“實施自由貿易試驗區提升戰略”是黨的二十大報告給自貿試驗區建設工作提出的新要求、新任務。在我國自貿試驗區建設將滿十年之際，應該明確下一階段自貿試驗區建設的指導思想、發展目標和重點任務，實施自由貿易試驗區提升戰略，增強自貿試驗區輻射全國和引領全國改革開放的作用。

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